民國史辯系列（二）中華民國法統的建立與破壞

1910年代左右，中華民國總統孫中山在火車上，周圍有軍警護衛。（Fotosearch / Getty Images）

中華民國的法統從根本上來自於孫中山提出的「驅逐韃虜、恢復中華」的革命綱領。不幸的是，中國民國在建立之後就不斷遭遇一系列的破壞法統的事件，這一系列的破壞以袁世凱恢復帝制達到最高潮。

文•惠虎宇

在中國歷史上一個政權在建立和傳承過程中所依據的歷史合法性，中國人稱其為法統。中華民國的法統從根本上來自於孫中山提出的「驅逐韃虜、恢復中華」的革命綱領。孫中山推翻滿清的革命行動具有雙重的歷史合法性：一是傳統文化中變革天命的歷史合法性，當舊王朝腐朽墮落不能履行天命時，中國人可以效仿湯武革命，順乎天而應乎人，建立新朝代；二是推翻異族統治，恢復漢人江山的起義行動在中國歷史上具有永恆的合法性。

也就是說，無論滿清政府如何下台，「驅逐韃虜、恢復中華」的革命綱領和革命行動本身已經構建了中華民國政權的正當性和合法性，為中華民國建立了清晰可辨的法統正義性。此外，辛亥革命爆發後，滿清政府最終與中華民國政府達成退位協議，這也是中國自湯武革命以來，前朝政權唯一可以全身而退的一次改朝換代；滿清將自己對中國的治權以法律文書的形式和平移交給中華民國政府，這使得中華民國的法統正義突破了湯武革命的傳統範疇，而增添了現代司法正義的新元素。

不幸的是，中國民國在建立之後就不斷遭遇一系列的破壞法統的事件，這一系列的破壞以袁世凱恢復帝制達到最高潮。

中華民國法統的建立和初步成型

1912年1月1日，中華民國臨時大總統孫中山就職像。（公有領域）

中華民國的法統來源是孫中山的反清革命行動，而中華民國法統的實際建立可以追溯到辛亥革命後成立的「各省都督府代表聯合會」。1911年12月29日，由17省代表組成的聯合會投票選舉孫中山為中華民國首任臨時大總統。1912年1月1日，中華民國宣告成立，這是中華民國法統的開始。

1912年1月2日，「各省都督府代表聯合會」開始代行參議院職權，並正式通過《〈中華民國臨時政府組織大綱〉修正案》。1月28日，臨時參議院於南京正式開幕，「各省都督府代表聯合會」自行解散。臨時參議院是按照《中華民國臨時政府組織大綱》組建，具有臨時國會的性質。2月7日至3月8日臨時參議院制定並通過了《中華民國臨時約法》（3月11日對外發布），臨時約法在袁世凱就職臨時大總統後生效，取代了《中華民國臨時政府組織大綱》。《臨時約法》規定中華民國的國家機構採取立法、司法、行政三權分立的原則設立，政體實施責任內閣制。《臨時約法》是中華民國成立後所制定的第一部憲制性法律，是指導中華民國施行憲政的根本性法律，這意味著從辛亥革命締造共和以來中華民國法統的初步成型。

壬子兵變與袁世凱對民國法統的首次破壞

1912年2月15日，臨時參議院根據此前南北合談的協議，選舉袁世凱為第二任臨時大總統，臨時參議院當天還投票表決南京為統一後的中華民國首都，並要求袁世凱到南京就職。定都問題隨後成為全國各派勢力爭議的話題，袁世凱也發布通告，力陳定都南京的弊端，要求定都北京。當然袁世凱所陳述的理由都是表面上的，真正的原因是他不能離開北京的大本營去深入同盟會所控制的南方地盤。對於袁世凱來說，全國的形勢並不穩定，到南京就職可能會有安全風險。這種心理其實也容易理解，掌握專制權力越大的人，對個人安全問題就越是敏感，這不像孫中山、黃興、宋教仁，他們可以在全國到處奔走，而袁世凱在民國建立後，從未離開過其實際控制的京津地區。在定都問題的博弈過程中，袁世凱最終策動了一場兵變成功翻盤。

1912年2月27日，臨時參議院和南京臨時政府派出的迎接袁世凱南下就職的專使團抵達北京，成員包括蔡元培，宋教仁、汪精衛等人。蔡元培當天下午會見袁世凱表明來意，袁世凱則表示願意南下，並舉行了盛大的歡迎宴會。但是在兩天後的2月29日晚，曹錕麾下北洋第三鎮的士兵發生譁變，在北京到處放火和搶劫商鋪，而袁世凱的親信們並未阻止兵變，掌管警政的趙秉鈞當晚還傳令全城巡警一律撤崗。這場兵變史稱北京兵變，或者壬子兵變。

關於兵變的原因，官方給出的理由是，士兵長期缺餉，所以發生譁變，出來搶劫商鋪。這種理由顯然不可靠，從清朝末期到民國初年，袁世凱對北洋軍的控制一直都非常牢靠，這也是袁世凱在辛亥革命爆發後可以東山再起的雄厚資本。在袁世凱被選舉為大總統後，袁世凱對北洋軍的控制只會越來越強，而不會有任何減弱，即便士兵再缺餉，大規模兵變這種事情在北洋將領的層層管控下也很難發生。

壬子兵變的真正原因是袁世凱在政治博弈中急需這麼一場及時雨，兵變的時間和方式如此的恰到好處，顯然是來自高層的精心策劃。據唐紹儀回憶，蔡元培專使團當時在沒有辦法的情況下找他與袁世凱商討。他到了袁世凱家，正好北洋軍第三鎮師長曹錕前來報告稱「報告大總統，昨夜奉大總統密令，兵變之事，已辦到矣。」袁世凱說：「胡說，滾出去！」

兵變發生後，各國駐華公使以外國人遭到搶劫為名，根據《辛丑合約》紛紛調集軍隊進入北京保護使館安全，並威脅袁世凱如果不儘快組成共和政府，穩定局勢，就調集更多的兵力進入北京。外國勢力的介入，以及革命黨內部意見的分歧，使孫中山不得不做出讓步，3月6日，南京臨時參議院決議，允袁世凱在北京就職。3月10日袁世凱在北京就任臨時大總統。

首都之爭是清帝退位，中華民國實現南北統一之後，同盟會和袁世凱北洋勢力之間進行的第一輪政治博弈。在這次博弈中，同盟會手中的王牌是中華民國法統，是臨時參議院，而袁世凱手中的王牌則是北洋軍。袁世凱將北洋軍用於民國共和體制下的政治鬥爭，開啟了一個壞的先例，以武力威脅撕開了中華民國法統的第一個缺口，也注定了未來的歲月將不會是風平浪靜。

1912年3月29日南京臨時政府各部總次長、衛戍總督、各軍師旅司令官在南京愚園為孫中山舉行餞別會後合影。（公有領域）

內閣制非針對袁世凱 袁世凱針對內閣制

中華民國在初建時，根據《臨時政府組織大綱》實施的是總統制，後來的《臨時約法》中，又進行修改增設了責任內閣。很多人說，這是為了避免袁世凱大權在握後走向專制，這種說法雖然有一定的合理性，但並不是事實。

在中華民國政體的設計中，內閣制的方案一直都存在，只是在中華民國建立之初，各省首先是從清政府統治中獨立出來，需要有一個重新統一的過程。於是當時的人們提出效仿美國13州先獨立後建國的經驗，實行美國的總統制，包括孫中山以及江蘇督導程德全（前清官員）當時都持此觀點。在這種情況下，各省代表聯合會制定出總統制的臨時政府組織大綱，就是理所當然。不過隨著南北和談的展開，中華民國南京臨時政府的穩定運行，權衡總統制和責任內閣制利弊得失的討論也日益擺上了臨時參議院的議程，主張內閣制的觀點認為，效仿法蘭西第三共和的責任內閣制更適合中國的情況。

當時《東方雜誌》刊載《敬告中國人中國民主政府當仿法國決不可仿美國之制》一文指出：「今吾國苟仿美制，則民人政治上之知識閱歷，既尚幼稚，又無大政黨以盡監督之職，其結果必致行政立法衝突不已。苟有衝突，即去總統，則一國之元首更動無常，必致騷亂」。《民立報》也曾刊文《共和憲法意見書》，作者認為實行總統制的弊端是，一旦行政上出現「差失」，大總統就要「任其咎」，而「大總統一失民望，則舉國有不寧之兆」。

在同盟會內部，宋教仁被稱為議會迷，是內閣制最堅定的主張者，宋教仁認為「內閣不善而可以更迭之，總統不善則無術變易之，如必欲變易之，必致動搖國本」。

從以上史料來看，當時的有識之士們認為，總統制的缺點是在憲政體制下，總統需要對行政失誤擔負責任，而總統又是一個國家的代表，如果總統出現錯誤，會失去民望，如果遭到彈劾，則會動搖中華民國的國本。對於中國這樣一個具有2000多年君主帝制傳統的古老國家，共和憲政設計必須與傳統有著良好的銜接，而增設責任內閣，讓內閣負責具體的行政事務，承擔行政錯誤的風險，讓總統僅作為虛位元首，代表國家承擔國之根本的榮譽和道德義務。在內閣制下的總統，不會有中途垮台之憂，只須按照法律到站下車即可，這樣的制度設計，顯然更為優化也更合乎中國國情。可以說《臨時約法》中增設責任內閣，結合了歷史經驗和中國現實，匯集了當時憲政思想的精華，是一項了不起的制度設計。

但是這套更優化的憲政體制在袁世凱眼中卻如同芒刺在背，袁世凱在民國體制下並不想當一個榮譽性的虛位大總統，他想當一個擁有實權、強大實權、甚至無限實權的大總統，袁世凱的個人權力野心與民國憲政體制是注定水火不容的。

在袁世凱就職臨時大總統後，1912年3月13日，《臨時約法》制立後的第一屆內閣成立，唐紹儀任國務總理。不過這個中華民國南北統一後的第一屆內閣僅僅維持了三個多月，6月27日唐紹儀辭去國務總理，原因是袁世凱獨攬大權的做法破壞了《臨時約法》，使唐紹儀無法按照約法履行總理職務。

第二屆陸徵祥內閣因為參議院的不信任，維持不到三個月也宣布倒閣。直到換上袁世凱親信趙秉鈞，第三屆內閣才相對可以穩定運作。袁世凱要的是一個能聽他話替他辦事，犯了錯誤後又能替他擋槍的內閣總理，這樣的總理也只有趙秉鈞這類的袁世凱老部下才能勝任。在此期間，同盟會成員早已遠離北京的內閣政治圈，專心專意為實現真正的內閣制而努力，同盟會此時正在改組為國民黨，為第一次正式國會選舉做準備。

根據《臨時約法》，在《臨時約法》施行後的10個月內，由臨時大總統召集國會，制定選舉法並舉行全國大選，選出正式的國會，制定正式憲法，組建正式內閣，再由國會選舉大總統。也就是說，真正決定內閣制和中華民國憲政命運的是這次正式的國會大選。

宋教仁遇刺以及內閣制的隕落

宋教仁是中華民國初期第一位倡導責任內閣制的政治家，他遇刺是民國第一大案，打亂了中華民國憲政的進程。（公有領域）

1912年8月10日，北京臨時參議院公布了《中華民國國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》、《籌備國會事務局官制》。此後又分別公布兩院議員選舉法施行細則。1912年12月至1913年2月，全國各地根據選舉法選出參眾兩院國會議員，選舉結果是，國民黨獲得了兩院議員的多數席位，在參眾兩院中均為第一大黨。根據選舉結果，國民黨的代理理事長宋教仁將組建第一屆正式內閣，將成為中華民國第一任正式的內閣總理。

到這裡，以孫中山為首的同盟會長期奮鬥，為中華民族打造的憲政國家已經曙光乍現，似乎即將迎來光明的前程。但是，一場刺殺吞沒了中華民國的這抹憲政曙光。1913年3月20日晚，宋教仁在前往北京組閣的路上，在上海火車站遭殺手狙擊，經搶救無效，於3月22日不治身亡。

宋教仁的遇刺是民國第一大案，打亂了中華民國憲政的進程，對歷史影響深遠。目前史學界認為刺殺宋教仁的幕後黑手嫌疑最重之人是袁世凱，原因是中華民國國會選舉後，宋教仁即將主導實施真正的內閣制，這危及到袁世凱已經掌握的實際統治權。

宋教仁遇刺後，上海英法租界巡捕房很快就抓獲了指使者應桂馨（字夔丞）和開槍的凶手武士英，在應桂馨家裡查獲的電文顯示，應桂馨和國務院內務部祕書洪述祖二人合謀刺殺了宋教仁，由此也牽扯到洪述祖的上司、國務總理兼內務部長趙秉鈞。

上海地方檢察廳曾經向趙秉鈞發出傳票，要求趙秉鈞到法庭應訊，但是趙秉鈞以生病為由拒絕出庭。洪述祖在案發後逃離北京，躲入青島租界，史學界都認為洪述祖能逃出北京是得到了袁世凱的幫助。洪述祖出逃四年後於1917年被捕（此時袁世凱和趙秉鈞都已經過世），隨後被判處絞刑，洪述祖不服判決，在上訴中拋出「毀宋酬勛位」（洪述祖與應桂馨電文內容）「實係趙總理授意」的說法。這一證詞將宋教仁案的主謀從洪述祖指向了趙秉鈞。

再說說應桂馨這邊，1913年7月25日，應桂馨從獄中逃出，先到青島躲避起來。在國民黨討袁的二次革命失敗後，應桂馨開始顯露行跡，並於11月19日在《盛京時報》公開發出為自己「平反冤獄」的通電，認為國民黨叛亂宋教仁是主謀，自己是為國除害。隨後公然從青島到北京向袁世凱索酬，要求袁實踐「毀宋酬勛」的諾言，給他勛位和巨額現金。1914年1月19日，應桂馨在前往天津的火車上被京畿軍政執法處人員郝占一和王雙喜亂刀砍死。

宋教仁遇刺案發生後，總理趙秉鈞於7月份引嫌辭職，12月16日被調任為直隸都督（駐天津）。應桂馨在火車中被殺時，趙秉鈞正在直隸都督任上。他一獲應桂馨的死訊，不請示袁世凱就發出緝捕凶手的命令，並在長途電話中向袁抱怨：「應桂馨如此下場，以後誰還敢替總統辦事呢！」一個月之後，2月26日，趙秉鈞在天津督署內突然死亡，按趙家說法是突然中風而亡。而按照丁中江所著《北洋軍閥史話》，是袁世凱毒死了趙秉鈞。

宋教仁案的重要當事人洪述祖、趙秉鈞在案發後，不是在逃，就是稱病躲起來，沒有一人能在法庭上應訊，這導致孫中山對司法解決宋案失去信心。宋教仁被刺後，當年4月份，袁世凱繞過國會私自簽署「善後大借款」，引發了政治大混亂，國民黨和袁世凱政府之間的矛盾日益尖銳。5月份，袁世凱對南方國民黨控制地區進行了軍事部署，在袁世凱無故解除三個省的國民黨都督，並阻擋召開臨時法庭後，7月份終於爆發了二次革命。二次革命的目標是推翻袁世凱，但是國民黨在當時根本沒有實力達成這一目標，革命很快就失敗了。宋教仁案也隨著二次革命的失敗而不了了之。

宋教仁被刺引發的政局混亂和二次革命，打亂了國民黨組建自己正式內閣的憲政計劃。1913年7月31日，袁世凱提名進步黨的熊希齡擔任內閣總理，此時二次革命導致的南北戰爭正在進行，國民黨雖然還是國會第一大黨，但已經有名無實，起不了多大作用。在國民黨議員看來，由熊希齡來組閣顯然更勝於由北洋軍閥來組閣，於是熊希齡的提名很快通過了國會審核。不過熊希齡內閣最終由於與袁世凱意見不合，於1914年2月份倒閣。在熊希齡內閣倒閣之前，1914年1月10日，袁世凱宣布解散國會，這使得熊希齡內閣既是中華民國第一屆正式內閣，也是最後一屆，中華民國憲政體制在剛剛升起的時候就黯然墜落。

從終身大總統到洪憲皇帝 中華民國法統被破壞殆盡

1913年10月10日袁正式就任中華民國大總統之後，各國駐華使節覲見合影。（公有領域）

根據《臨時約法》，國會選出後，應該先通過正式的憲法，再選舉正式的大總統。但由於國會制定憲法的時間比較長，袁世凱沒有足夠的耐心遵守法定程式，他要求先選舉總統再制定憲法。1913年8月，袁世凱發動全國十九省區軍事長官聯名發表通電，主張「先選總統，後定憲法」。之後，受到壓力的國會匆匆起草了《大總統選舉法》，並於10月4日公布，於10月6日舉行正式的總統選舉。

1913年10月6日早晨，國會大樓被成千上萬人圍得水洩不通，這群人號稱「公民團」，實則是袁世凱手下換了便裝的軍警。這些人高喊口號說，如果今天議員們不將國民期望的總統選出來，誰也別打算離開國會。這其實是袁世凱害怕議員人數不足而使這次選舉流產，從早上8時到晚10時，議員們忍饑挨餓，連續投票3次，終於將袁世凱選為正式大總統。

11月4日，袁世凱以國民黨議員與南方叛亂的國民黨人有密電勾結的理由，下令解散了國民黨，又取消國民黨籍及其他與國民黨有關連的國會議員資格，導致國會由於人數不足無法運作而休會。袁世凱為何不在二次革命南北戰爭期間就取締國民黨呢？原因也是國會中國民黨議員占多數，如果沒有國民黨議員，國會就因人數不足而不能開會，袁世凱也就無法被選舉為正式大總統。當袁世凱當上正式大總統後，國民黨和國會就成為眼中釘，肉中刺，必須要被拔掉。

袁世凱肖像照，著配戴肩章及勛章等之正式典禮服裝，攝於1915年中華民國臨時大總統任內。（公有領域）

12月份袁世凱另行召集「政治會議」和「約法會議」取代國會。1914年1月10日，袁世凱正式解散國會。1914年2月28日，袁世凱進一步下令解散各省議會。3月份，「約法會議」開會，袁世凱提出增修《臨時約法》的七項內容，全部都是擴大總統權力，包括將內閣制修改為總統制。5月1日袁世凱公布了這份新約法，史稱《中華民國約法》，也稱《民三約法》或《袁記約法》，根據《中華民國約法》，袁世凱成立了參政院，行使立法職能。參政院隨後公布《大總統選舉法》，規定總統候選人由前總統推薦。1914年12月29日，參政院公布《修正大總統選舉法》，規定總統任期十年，可以連選連任，相當於是終身總統。也就是說，《袁記約法》完全是由袁世凱操控，為袁世凱獨裁專制而量身打造的一件法律外衣。這件法律外衣最終於1915年12月被進一步剪裁為一件皇帝的新衣。至此，中華民國自辛亥革命以來建立的法統已經被破壞殆盡。（待續）◇