中共在南中國海進行大規模填海造島，造成地區局勢緊張。

國際社會依據海洋法公約，認為南中國海屬於國際水域。

分析指，國際社會擔心中共是否會利用人工島強制實行有違國際準則的排他性管轄權。

文 _ 宗紹言

第7輪美中戰略與經濟對話6月24日結束，除了近期最敏感的網路盜竊問題之外，另一爭議議題即是海上安全議題。對話結束之際，美國國務卿約翰．克里（John Kerry）在華盛頓表示，網路盜竊問題是不能接受的。

而在南海問題上，克里指出，美國對南海主權爭議不選邊站，要求中共降低緊張局勢，並一再強調維護航行自由的立場。

美方認為，有不同領土主張的國家應該保持克制，避免做出預防性的單邊行動，並以符合國際法的方式化解分歧。

中共填海造島 引發局勢緊張

中共在2014年初開始在南中國海大規模填海造島，今年加快了造島工程的進度，引發國際社會擔憂，並造成地區局勢緊張。

近期，美方頻頻由媒體透露中共在南海填海造島的進度。美國官員稱，中共已經在南沙群島的5個軍事基地擴充800公頃的土地，包括自今年年初以來增加的600公頃。

5月20日，美軍一架P-8A反潛偵察機飛抵南海的幾個島礁海域巡邏，中共海軍曾多達8次發出警告，要求偵察機離開。中共外交部發言人洪磊就此表達「強烈的不滿」，形容美國的舉動「十分危險」。美國國務院則說，這是中方的口頭警告，不是美、中兩軍發生衝突。

5月27日，美國國防部長卡特（Ash Carter）表示，中共在南海填海造島與該區域的國際規範和輿論「步調不一致」，他呼籲立即停止這項行動，同時強調美軍飛機和軍艦將繼續根據國際法的許可，在南海執行任務。

5月30日，在「香格里拉安全對話」亞洲安全會議上，卡特重申中共填海問題，並呼籲通過外交管道解決南海爭端。他說：「首先我們希望和平解決所有爭端，為此所有宣稱擁有權的國家，都應該立即並長期停止填海造島，我們反對將任何有爭議島礁進一步軍事化。」

據悉，中共在南海爭議島礁的填海工程規模龐大，包括越南、菲律賓、馬來西亞等國也在爭議島礁上進行填海造地工程。

卡特表示，中共開發南海小島的工程，做得比任何國家更快、更廣泛。他說：「中共在過去的18個月內，已開發超過2000畝土地，面積超過所有其他國家的總合，更超過該地區的歷史紀錄。」

與會的日本防衛大臣中谷元也警告說中共在南海島礁上的填海計畫，會製造該地區的不穩定。

中共控制南中國海的目的

中國對南中國海的主權主張基於歷史記載，這方面的文獻可追溯到夏朝和漢朝。中國依據九段線來闡述對南中國海的領土主張，九段線是中國基於國民政府在1947年標繪的邊界形成的。國民政府對南中國海的291個島礁進行了勘測、繪圖和命名。

對國際社會而言，南中國海是國際水域，該地區的主權應由《聯合國海洋法公約》決定。《聯合國海洋法公約》規定，對於在漲潮時會被海水淹沒的任何陸地，或者此前被淹沒而之後通過建築提高到高潮水位以上的任何陸地，各國不能宣稱擁有主權。

中共為什麼要控制南中國海呢？有分析認為，南中國海是中國重要的貿易通道，中國大部分的進口石油經過這裡。

不僅如此，一旦控制南中國海，中共將有能力阻斷或者威脅阻斷通往東亞和東南亞所有國家的貿易貨物，並可拒絕外國軍事力量進入該地區，尤其是美國軍隊。

而且，南中國海海底可能蘊藏著大量的石油和石油氣資源。擁有南中國海的主權可讓中國擁有遠超現有水準的能源安全和自主能力。

國際憂中共意圖實行排他性管轄權

國際危機組織資深分析員謝艷梅6月11日在英國《金融時報》撰文表示，中國建島並不違反國際法，這一點美國官員也有所承認。但華盛頓和國際社會的擔心在於，中共是否會利用人工島強制實行有違國際準則的排他性管轄權。

國際社會擔心中共是否會利用人造島強制實行有違國際準則的排他性管轄權。圖為2015年6月12日，菲律賓獨立117年紀念日，數千菲人在中共駐菲領事館前抗議中共南海造島行動。（中央社）

根據《聯合國海洋法公約》，主權國可在天然島嶼周圍擁有12海浬的領海及相應面積的領空，而人工島只能擁有500米的安全區。公約將天然島嶼定義為「漲潮時高於水面的自然形成的陸地」。由於人工島覆蓋其上，最初的自然地貌是否符合此定義已無法輕易考證。

因此，如果中共欲在擴建後的島嶼周圍劃設領海與領空，將可能遭到國際社會「強設管轄區」的批評。

據CNN所公布的視頻，美P-8A繞島之際，中共海軍要求其離開，並稱其已經進入中共的「軍事警戒區」，而這一概念在國際法或通行的國際準則中並不存在。

此後五角大樓稱美國飛機當時並未進入12海浬區域，因此中方的做法造成了中共欲在國際空域內實施排他性規則的印象。而中共目前為止僅籠統聲明，南海航海自由未受干擾，因此並未能打消美國和周邊國家對其未來意圖的疑慮。

日美簽署最新防衛合作指針

針對中共在南中國海的動作，美國與日本加強了合作。

中共在亞洲的威脅性不斷加大之際，4月27日，美國和日本簽署了一套新的防務協議，使兩國軍隊能夠加強合作。

新的《日美防衛合作指針》（Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation）是日本整體努力的一部分，目的是擺脫戰後正式和平主義的某些約束。新《指針》將讓美、日兩軍在東中國海或北韓發生衝突的情況下更緊密地合作。

英國《金融時報》報導認為，對奧巴馬政府來說，與日本改善防務關係是美國重返亞洲的重要組成部分。在這一戰略的指引下，美國還與澳大利亞和菲律賓等傳統盟友、以及越南等昔日敵人擴大了軍事合作。

奧巴馬政府堅稱，其在亞太地區的姿態並不代表遏制中國的努力，但把所有這些舉措串接起來的主線，正是亞洲各國對中共愈演愈烈的擴張表示出的焦慮。

針對中共在南海的填海造島，美國與日本加強合作，簽署新的防務協議。美國奧巴馬政府表示，亞洲各國對中共愈演愈烈的擴張表示出焦慮。（Getty Images）

前五角大樓官員、現任華盛頓卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）日本問題專家的吉姆．肖夫（Jim Schoff）表示，新《指針》可能代表著（美日）同盟的功能發生重大變化，美國希望讓日本更深入地參與國際行動，而日本希望加強同盟一體化，作為加大對中共威懾的一種方式。

美國和日本在1978年訂立《日美防衛合作指針》，當時正是冷戰高峰時期。兩國在1997年曾經更新《指針》，當時中國的軍備建設仍處於起步階段。最新版《指針》首次反映了中國更強大的軍事實力和爭取地區影響力的努力。

中共政治不透明 損害對外關係

中共在南中國海的行為不僅引發國際社會的緊張，而且也使北京當局處於尷尬地位，成為其對外關係的苦惱和磨心。

中共的政治具有令人捉摸不透的性質，這不僅傷害其對外關係，對其統治而言，也是天然的弊病。

對於這個問題，美國資深中國問題專家謝淑麗5月29日在《金融時報》發表文章，認為中共政治決策不透明，對中國與外國的關係造成傷害。有評論認為，中共政治決策不透明既源於體制，也源於不同領導人治國的混亂。

美國聖地亞哥加州大學二十一世紀中國研究中心學術主任謝淑麗（Susan Shirk）曾擔任美國外交官，也是政治學者。她在英國《金融時報》中文網發表的文章是「重新審視中美關係」系列的第三篇。

謝淑麗表示，她雖然研究中國40年，但仍然無法回答一些有關中國的基本問題，包括各項決策誰來決定？哪些相關部門有真正的決策權等等。

習近平上臺之後，中共中央收回了此前下放給國務院的一些決策權。但外人無法判斷，最終決策者是誰？即使是國內經濟政策，中國媒體也很少有關於內部分歧的報導。

謝淑麗認為，拒絕信息共用對北京反而構成威脅，因為外界對中共外交決策所知甚少，會加劇中外政府間的互相懷疑，增加外界誤解中國釋放的信號，從而造成雙方關係緊張。

謝淑麗認為，實際上中國內部事務決策，不透明非常嚴重，對中國民間的經濟和其他活動造成嚴重不利影響。她引述中國的中央編譯報導局副局長俞可平的話說，沒有法治就沒有善治，也就沒有國家治理的現代化。決策過程透明是法治的重要內容。

中共政治不透明非常嚴重，對中國民間的經濟和其他活動造成嚴重不利影響。（AFP）

美國紐約城市大學政治學教授夏明表示，在國際關係中，經常會發生因為某國政策不透明造成的信號扭曲，從而形成國際間的緊張，甚至爆發戰爭。

夏教授認為，最近兩年，中共當局經濟政策不明朗，其實，這也是中國經濟明顯放緩的一個原因。

「所有投資者在中國都沒有精確信息，無法做精確評估，所以決策者和投資者就會把中國的評估下降，導致投資中國的風險增加，結果是大家都不敢向中國投資。」

而中國網路作者劉先生認為，決策不透明是中共政治體制的必然結果，尤其是最近十多年，政治決策不透明體現了中國國家政策目標和實施方式的混亂。

夏教授認為，實際上，中共政權的這種故作神祕的政治機制增加了國內外誤解誤判的可能性，妨礙中國國家的現代化進程。◇