封面故事 / 第576期 20180404

黨政軍群全方位機構改革習為總統制鋪路

by 王淨文

中央「領導小組」升級為委員會，同時設置其辦公室的做法，被認為是習近平要集權辦大事。（Getty Images）

中共「兩會」已經結束，除了人事安排外，人們最關心的就是機構改革。

此次中共國務院機構改革方案，調整幅度之大，引人關注。

國務院部門由25個增至26個，新設、改組與整併等動作，突顯中共政權危機四伏，已經到了不得不改的地步。

儘管總體方向尚未明朗，有分析認為，中共黨政機構實行重大改革和重組，北京很可能要集中力量辦大事。

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文 _ 王淨文

中共「兩會」已經結束，除了人事安排外，人們最關心的就是機構改革。3月13日上午，全國人大公布了機構改革方案，調整幅度之大，引起媒體一片驚呼。

兩會結束後的第一天，當局正式發布了有關中共《黨和國家機構改革方案》，方案包括20項中央機構改革、3項全國人大機構改革、23項中共國務院機構改革等。

3月13日，中共全國人大公布了機構改革方案，調整幅度之大，引起媒體一片驚呼。（Getty Images）

黨政軍群全方位的機構改革

回顧過往，這次機構改革算是改革開放以來的第八次由中央層面統籌的政府機構改革。從2008年的部委整合、職能調整，到2013年的機構改革，借鑒西方的稱謂叫作「大部制」改革。這次開始人們也這樣叫，但後來發現不對了，因為這次習近平主導的機構改革，已經完全跳出國務院了，而是黨政軍群全方位的機構改革。

這次機構改革是2017年10月開始準備、2018年3月13日就公布的。過去七次改革基本都是國務院的機構改革，其他改革基本是捎帶的。但是這次改革在頂層設計上就把黨、政、軍、群四大體系整體一起考慮，重新安排它們各自的體系框架。

中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、國家行政學院教授汪玉凱在接受中國網訪談時談到，他用四句話來概括這次改革的精神內涵和精神實質：

第一，理順關係。不能再出現機構重疊，職能交叉。理順關係既包括黨政的大關係理順，也包括國務院系統內部各個部委之間、各個機構之間理順。第二，優化職能配置。要減少一個事情多個部門來參與管理的情況。第三，強調責權要統一。第四，要強調有效的協調。最後就是落腳到要提高效能。

八大方面的機構改革驚奇點

根據官方公布的改革方案，具體措施有八大方面：一、中共中央機構改革；二、全國人大機構改革；三、國務院機構改革；四、全國政協機構改革；五、行政執法體制改革；六、跨軍地改革；七、群團組織改革；八、地方機構改革。

在第一方面，深化中共中央機構改革中，值得強調的是：組建國家監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。據說其監管了一億人。國監委與中紀委「合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱」。不再保留監察部、國家預防腐敗局。

組建中央全面依法治國委員會，作為黨中央決策議事協調機構。辦公室設在司法部。

組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構。辦公室設在審計署。

四個領導小組改為委員會，中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會。四個委員會都有各自的辦公室。

也就是說，習近平在幾年前組建的各類領導小組，現在都正式變成有分量的委員會了，而且還在相應的政府機構中設有專門的辦公室，這就讓過去習近平的「小組治國」，向正式的國家體制治國又邁進了一步。

還有一點讓外界感到驚奇的是，王滬寧領導的中宣部大大擴權了，不但「統一管理新聞出版工作，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。」中宣部還「統一管理電影工作，將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。」

另外，公告強調了政法委的擴權：「不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，有關職責交由中共中央政法委員會承擔。不再設立中央維護穩定工作領導小組及其辦公室，有關職責交由中共中央政法委員會承擔。將中央防範和處理X教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中共中央政法委員會、公安部。」

有關國務院26個部委的改革，可用下面圖表看出：

其中科學技術部、司法部，是重新組建的；自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康部、退役軍人事務部、應急管理部，是新設的；水利部和審計署，則是優化職責後設立的。

另外，國務院所屬機構也組建了八個新的管理局，並對現有的進行了調整。如，組建國家市場監督管理局，國家廣播電視總局，中國銀行保險監督管理委員會，國家國際發展合作署，國家醫療保障局，國家糧食和物質儲備局，國家移民管理局，國家林業和草原局，重新組建國家知識產權局，調整全國社會保障基金理事會隸屬關係，改革國稅地稅徵管體制。

「革命性」的改革

新任國務院副總理的劉鶴在《人民日報》撰文，說這次改革的深度具有革命性，不回避權力和利益的調整。汪玉凱解釋說，最早在1982年第一次搞機構改革的時候，鄧小平當時講了四句話，說機構林立，人浮於事，效率低下，所以他說機構改革是一場革命。

這次劉鶴再次講到這是一次革命，表明改革本身的艱難性，因為它動乳酪，動利益。在過去五年成就很大，但改革的難度也很大。李克強總理講，要傷筋動骨，要壯士斷腕，簡政放權不是剪指甲，就說明它有很大的阻力。

根據該方案，改革後中國國務院正部級機構減少八個，副部級機構減少七個。如監察部、國家預防腐敗局、國家公務員局和國務院僑務辦公室等，都被撤銷。

汪玉凱在採訪中談到，這次宏觀調控職能部分的改革力度特別大，「最典型的是發改委、財政部、央行這些主要行使宏觀調控的機構。」他舉例說，發改委，老百姓稱之為「小國務院」，這次大概有七項重要職能都從發改委轉移出去了。一是把區域功能規劃職能交給自然資源部了，二是把大氣防護、減排就交給生態環境部，三是把原來的反壟斷職能交給市場監管總局去了，四是還把藥品定價、藥品管理職能交給衛生部門去了，五是把物資儲備這些，形成一個糧食物資儲備局了，六是把所有的農業投資項目、農業投資這塊剝離給農業和農村部。七是把有關方面歸到文化旅遊部了。

發改委被老百姓稱之為「小國務院」，此次改革有七項重要職能從發改委轉移出去。圖為中共國家發改委大樓。（大紀元資料室）

汪玉凱認為，對發改委的改革「成功與不成功，在某種意義上講又起到一種龍頭作用。」

習用「軍機處」辦兩件大事

這次機構改革，其中四個習近平擔任組長的中央「領導小組」升級為委員會，這四個小組改革後分別命名：「中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會」。此外，還組建中央全面依法治國委員會等。

有觀察者表示，改革方案中改設多個委員會，同時設置委員會辦公室的做法，與中國歷史上出現過的「軍機處」有相似之處。

歷史上的「軍機處」最早出現於清朝雍正七年（1729年），清朝官兵在中國西北區域與蒙古部落交戰，為及時處理軍報，雍正特設「軍機房」，在乾隆年間被改名為「軍機處」。

「軍機處」成為清廷處理全國軍政大事的常設機構，軍機處及軍機大臣只能奉命辦事，而不能做出任何決策，而且也無權對外發出任何指示，只是作為類似皇帝辦公室及祕書的工作。

依照歷史上「軍機處」的職責，此次習近平設立委員會及其辦公室的地位和作用也就突顯出來。或許，這正合此番政治體制改革的本意。機構改革的背後，被視為習近平「集中力量辦大事」，下狠手解決胡錦濤執政時期「政令不出中南海」和「九常委各管一攤」這兩個難題。

在胡溫時代，江澤民留下「九常委各管一攤」的執政方式，導致胡溫政權被江派人馬完全架空，「政令不出中南海」。而這個「政令不出中南海」不僅僅指中央命令無法下達到地方，就連國務院的執行部門也難得到貫徹執行。

在這種情況下，習近平上臺後，面對社會亂象和江派的多方掣肘，習王以反腐為名拿下了江派大員周永康、郭伯雄、令計劃、徐才厚、薄熙來在內的眾多高官。政法系統的江派勢力也不斷被清除，而習近平職權也在這過程中不斷擴大。

美國之音曾分析說，中共黨政機構實行重大改革和重組，北京很可能要集中力量辦大事。習近平以反腐名義打擊了這麼多高官，可以看出他是有這個魄力和能力的，有人說，改革必須要先集權，習近平如果選一個正確的方向走，他會得到上上下下的支持。

報導引述北京理工大學經濟學教授胡星斗的話說，習近平突破兩屆任期也不等於終身制，只代表任期的延長和彈性。他說，習完全有權力也有能力指向真正的市場經濟和法制改革，保證中國長治久安。這是他要辦的大事。

「黨政合一」與總統制

此次改革「著眼於健全加強黨的全面領導的制度」，「確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力」，因此有學者認為，此次機構改革進一步強化了共產黨的領導，削弱了國務院的權力。

一位要求匿名的內地政治學者對BBC中文表示：「此次改革強化了黨的集中、統一和全面領導，具體布署是從中共執政安全角度考慮，在一些比較重要的、事關執政安全的領域強化了黨的領導，如意識形態、社會控制、幹部監督管理等。」

他舉例，意識形態領域，讓中宣部統一管理新聞出版和電影，意味著「今後大陸人能夠讀什麼看什麼聽什麼全部由中宣部來統一口徑」。不過中共以前也是中宣部在操控意識形態，只不過這次是公開了，以前是暗地裡操控。

歷史學者章立凡也認為，這次改革是向「黨政合一」回歸。八十年代，鄧小平曾在講話中數次強調「黨政分開」。章立凡分析，如果最終黨的意志決定一切，很多問題政府未必能做決定，政府的行政職能會進一步被削弱。

不過以前中共也是黨管一切，這次只是公開明確了而已。

的確，這次人大公開確立了20多個中共黨務領域的委員會，而且這些委員會都有在相應部委內部設立的辦公室，也就是說，習陣營的黨務官員能夠更多、更直接地參與政府管理職能，這裡面就有一種可能性：假如習近平真的想往總統制過度，如今這種安排就能讓他習陣營的人，更多地參與國家管理，逐步向國家權力過度。

因為習近平最先提拔的自己人，都安排在各個黨務部門，如今這次機構改革，習陣營的人就能通過各種委員會的方式，直接統領國務院各項職能部門，以後就可能過度到黨務和國家職務的重疊。就像習近平那樣，他既是中共的總書記，軍隊的軍委主席，但他更強調的是他是國家的主席，這樣黨務權力就在向國家權力過度，最後就可能實現總統制。

早在2015年10月，海外《大紀元》新聞網就曾發表特稿指出，「2012年習近平接手的是江澤民延續下來的一個爛攤子，其實是個毀滅中華民族的定時炸彈，這個全方位的危機包括經濟危機、道德危機、法制危機和生態危機等。」

「特稿」強調，習近平只要完成兩個動作即可青史留名，一是逮捕江澤民，擺脫自身困境；二是順天意而行，拋棄中共，完成中華民族和平轉型的偉業。

習近平只要完成兩個動作即可青史留名，一是逮捕江澤民，擺脫自身困境；二是順天意而行，拋棄中共，完成中華民族和平轉型的偉業。（大紀元合成圖）