獨家 19大行政機構將由五級變三級

從道理的角度看，中國應該把政府機構回復到古代的三級結構，「小政府、大社會」高效管理。圖為2008年北京前門大街翻新開幕式。（Getty Images）

北京高層知情人士對《新紀元》透露，在習近平19大的布署中， 將逐步取消市、鄉兩級，變成國際通行的三級「小政府、大社會」機構。

被取消的市和鄉公務人員將被解散辭退或重組。

文 _ 王淨文

按照中國憲法，管理中國的政府行政分為中央、省、縣、鄉四級，不過隨著時間的演變，目前實際是五級管理：中央、省、市、縣、鄉。從中共官方報導中，早在2008年就有分析報導，2012年官媒也強調了18屆三中全會上有關行政體制改革的問題，但最終這一理念的落實，還得等到習近平成為習核心之後，19大後才能真正實施。

原有的三級是如何增加兩級的

目前大陸實施的五級政府機構為：一、國務院（中央人民政府）；二、省政府（同級：直轄市政府、民族自治區政府）；三、地區級市政府（同級：地區行政公署、州）；四、縣政府（同級：縣級市政府、縣級區政府）；五、鄉政府（同級：鎮政府）。一般的國家通行的是：中央、省、縣三級，中國古代也是三級官方管理，外加城市的行會自治和農村的鄉鎮民間自治。

2008年5月9日官媒文章〈減少行政層級與形成三級政府架構〉回顧了鄉級和地區或地級市級這兩級是何時新增出來的。「1958年以後，成立人民公社，成為政社合一的組織，但是沒有相應的人大，也不是完全意義上的一級政權體制。20世紀70年代末和80年代初，撤銷人民公社改為鄉鎮一級人民政府。

20世紀80年代中期提出以城市為中心發展經濟，實行市管縣體制，派出的地區機構紛紛改市……基本形成了中央、省、地級市、縣、鄉這樣的五層政權體制。」

五級管理的弊端嚴重

文章說，政府本應是正義和公正的組織形式，保護每一個公民的權益。「當一個政府的管理成本相當昂貴，效率十分低下，並且不能更好地提供公共服務，甚至損害公民的利益時，這樣的政府有違它存在的經濟學和社會學準則，就需要改革。」

文章說，五級結構「使政權各項事務運作的時間加長五分之二，甚至更長。……中央傳達給省，省傳達給地級市，市傳達給縣，縣再傳達給鄉鎮，由鄉鎮去貫徹落實。……審批、許可等等公務履行層次增多，由於每一個層次中有若干個周轉環節，周轉時間也更加長。」

在逐級傳達中，不光速度變慢，「信息量損失和信息失真的概率加大。一些成績可能被誇大，一些事件可能被隱瞞，一些真相被掩蓋。」而且，五級運轉的成本和機會成本大大上升，成為國民經濟的沉重負擔。

同時，五級政權體制自我膨脹、自製程式，增加了消耗，摩擦不斷，並要支付協調成本。

文章還說，鄉鎮一級政權直接增加了農民的負擔。中國古代沒有鄉鎮這一級政權，「現在中國的鄉鎮農民每人需要負擔的黨務、人大、行政等幹部，加上七站八所，平均約為100人，4萬個鄉鎮，農民需要負擔的鄉鎮各類幹部約為400萬人。從抽樣調查的情況來看，村裡還有農民需要負擔的農村準幹部，每個村平均為十人，全國60多萬個村，農民需要負擔600萬人，鄉村兩級共計需要負擔1000萬人。每人平均消耗以1萬元計，僅鄉村兩級各類幹部，農民就需要負擔1000億元。這些人員，財政負擔的不到5％。95％的費用，通過向農民收取各類費項、各類罰款、各類攤派籌集。」

鄉鎮一級政權直接增加了農民的負擔。每人平均消耗以1萬元計，僅鄉村兩級各類幹部，農民就需要負擔1000億元。（AFP）

小政府、大社會的三級管理體制

文章最後提到「三級政權體制的改革方向」：「美國國土面積與我國相近，實行州―市二級與州―縣―鎮三級共存制；印度實行邦―縣―區三級制；日本為都、道、府、縣―市、町、村二級制。目前，我國已成為行政層級最多的國家，需要向扁平化過渡。」

作者說，有必要積極推進「鄉財縣管」，減少鄉鎮財政層級，進而修憲減少政府層級，把鄉鎮政府變成縣級政府的派出機構。還可以考慮在省以下實行市、縣財政同級，即實行財政的「省管縣」體制，把地區一級政府虛化。

文章還提到，增設直轄市，以推進省管縣的實施。

增設直轄市 推動五級變三級

等到5年後的2013年12月，中國行政改革專家汪玉凱根據18屆三中全會的改革方案，再次在大陸媒體上高調提出要推動政府五級變三級。

官方報導中提到他因提出加快省直管縣改革的五條建議而為業內典範，2013年初主持《中國特色官邸制課題》研究，11月，黨的18屆三中全會決定中明確提出「探索實行官邸制」。海外媒體報導他最多的，還是他提出習近平應該搞總統制。

隨著三中全會決議提出，進一步「優化政府組織結構」，推進中國五級政府體系向國際通行的三級政府體系轉變的改革已迫在眉睫。汪玉凱在接受《21世紀經濟報導》採訪時說，應該通過新增直轄市將中國的省級行政單位增加至40個，為行政上推進省直管縣創造條件；並虛化鄉鎮這級政府，將其變為縣級政府的派出機構，從而形成三級政府體系。

自1980年代以來，中國共進行了7輪政府改革，但無一例外都是橫向的政府機構改革，而沒有在縱向上進行精簡政府層級的改革，不精簡層級，難以根治「跑部錢進」。目前國務院還有25個組成部委——而發達國家一般不超過17個。未來，可以考慮進一步整合組建大農業、大文化、大社保部門。此外市場監管機構如工商質檢、食藥監管總局、地稅、國稅，也可以考慮合併。

如果縱向五級政府不進行整合，很難建立起規範的財政轉移支付制度。政府結構縱向不扁平化，上級政府對下級約束性很強，所以，市管縣體制必須改掉。

文章提到，增設直轄市以推進行政省直管縣，建議把大連、青島、寧波、廈門、深圳，都改為直轄市，這樣像遼寧、山東、廣東這樣的人口大省就大大減少了。「只要把現在31個省級行政單位增加到將近40個，省直管縣的條件就越來越具備。」

汪玉凱認為，通過新增直轄市，可為行政上推進省直管縣創造條件。並建議大連、青島、寧波、廈門、深圳都改為直轄市。圖為深圳市。（AFP）

省直管縣 縣長、縣委書記同一人

對於鄉鎮應變成縣級政府派出機構，取消鄉鎮一級管理機構後，縣長如何最大限度地發揮作用，汪玉凱建議推行「書記縣長一人兼任制」：「省直管縣以後，應該實行縣委書記、縣長兼任制：黨內選書記，行政選縣長，兩條線選出一個人。即上級黨委推薦4個黨委書記候選人，讓黨員選三個，這三人再到人代會上競選縣長，誰競選上縣長，誰就是黨委書記。這樣，縣委書記受到黨內紀委和人大兩條線監督。」

從道理的角度看，中國應該走這條路，把政府機構回復到古代的三級結構，用「小政府、大社會」的方式，做到最高效的管理。此前汪洋在廣東任省委書記時，就在搞這方面的試點，不過阻力很大。最明顯的就是將被撤銷的地區市級和鄉鎮一級，數千萬人的鐵飯碗一下沒了，若安置不好，他們就會從中阻撓、鬧事。

不過既然習當局要搞行政改革，這些攔路虎就得清除。從最近基層換屆來看，習近平非常重視縣委書記這一級的官員，稱他們是「第一線」，還評選了全國百名優秀縣委書記，那些新近被提拔上來的官員，很多都有縣委書記這樣的經歷。

由此看來，撤銷地市和鄉鎮一級政府機構，也就是習19大後的一件必行的大事。◇