北京最初推出「省直管縣」試行改革，原本欲提高財政管理效率。但面對地方尖銳的矛盾，全國此起彼伏的群體性事件，「省直管縣」改革演變成了北京維持「政治穩定」的權力強力運作手段：中央管省，省管縣，減少管理環節，不許出亂子。

文 ◎ 張海山

北京將在二零一二年前全面推進省直管縣財政改革。（新紀元資料室）

二零零九年初，中共一號文件提出推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，探索省直接管理縣（市）的體制。四月，中共中央組織部一系列文件，指向「提高縣委書記地位，為省直管縣進一步奠定基石」。

七月九日，財政部公布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，「省直管縣」財政改革將在二零一二年底前在中國大部份地區推行。

早在二零零二年，中共在浙江、河北、江蘇等省就開始陸續推行以「擴權強縣」為主要內容的改革試點。由於涉及削弱市級一層官員的既得利益，試行中遇到很大阻力。

二零零九年中國內地社會動盪加劇，群體事件急增，嚴重威脅北京政權的穩定。不惜得罪一批地方官僚，中央急推出「省直管縣」，具有了比提高財政管理效率更為緊迫的政治意義，成為北京穩定政權而依重的政治砝碼。

「省直管縣」的歷史背景

「省直管縣」 本意在於降低財政管理成本。中國現行體制，按照稅種劃分為中央和地方的財政收入，叫做分稅。但由於各地方經濟發展不平衡，通過分稅後，中央會把發達地區上交的資金，轉移給貧困地區。

自一九八三年以來逐漸形成中國目前實行的「市管縣」 的財政體制，中央的資金先轉移到省，省轉到市，通過市再撥到縣，不僅撥付的快捷性差，而且部份資金會被每一級政府截留，最終達到縣裡的資金就會大大減少。

這一模式在過去發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發展，其對縣域經濟發展的制約作用也日益顯現。由於各財政層級間「事權重心下移、財權重心上移」，國內基層財政尤其是縣鄉財政形成了難以破解的財政困局。

中共官方稱實施「省直管縣」作為行政區劃改革的突破口，可以上下聯動，減少中間層梗阻。隨著一般性轉移支付和專項轉移支付直接到縣，提高了縣級財政分配使用效率，對市一級「上截省、下拿縣」資金等突出問題可以有效解決。

自二零零二年以後，浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省先後開始了「強縣擴權」的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似於「省管縣」的格局。

多事之秋 政權不穩

官方文件宣稱，全面推進「省直管縣」需要「政治穩定」作為基本條件。但近兩年來，中共官方高層公開表示中國社會進入「多事之秋」，中共開始一系列保權戰。

《中國新聞周刊》分析說，由「省直管縣」 而「重用」縣委書記的背後，「這是繼縣委書記培訓、縣級公安局長輪訓等培訓舉措後，中央對基層幹部隊伍建設的一項戰略工程。」

二零零九年四月中組部文件強調，目前大陸兩千多個縣出現很多縣級區域內重大社會矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩等問題。在百姓心目中，縣級賣官買官現象十分嚴重，各類矛盾非常尖銳，全國每分鐘七、八起大規模群眾抗爭活動，絕大多數都發生在縣級層面。

據悉，中國有兩千八百餘縣、市、區、旗，在縣鄉的二十四萬紀檢監察幹部，就占了全國紀檢監察人員的三分之二。但過去數年，受限於同級監督的難度，幾乎所有大案要案都是中紀委和省紀委出馬才能查辦。只能監督鄉鎮科局和村幹部的縣級紀委甚少被高層和社會輿論所關注，處於被架空的狀態。

縣級地方勢力上下沆瀣一氣，霸占地方暴利行業，稱霸一方，當上「土皇帝」。長期盤剝百姓，一旦與當地群眾矛盾激化，鬧出遮掩不住的事端，隨時可能成為點燃蔓延全國烈火乾柴的導火索，這種不知道下一個火點在哪裡爆發的恐懼，讓北京政權格外擔驚受怕，卻又無能為力。

近兩年所發生的類似於貴州甕安萬人抗暴、湖北石首群體抗暴、楊佳案、鄧玉嬌刀刺淫官、新疆烏魯木齊事件等，都使得中共當局如坐針氈。

二零零九年新年伊始，中共新華網在一月五日罕見地刊登了一篇題為〈二零零九年被稱群體性事件高發年，處理分寸亟待把握〉的報導，其中明確承認，「毫無疑問，現在已經進入了群體性事件的高發期，而且二零零九年中國社會還可能面臨更多的矛盾衝突」。文章還說群體抗暴升級快、對抗激烈、破壞力強、處置難。

隨後，中共於四月十二日發布的《關於加強縣委書記隊伍建設的若干規定》，明確了縣委書記選拔任用、培訓監督等重大調整，直到七月九日《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》出台。

外界評論指出，中共現在不得不把指望在「政治穩定」 的前提下才能推行的財政改革，變成了維持「政治穩定」的權力強力運作手段。

所謂「省直管縣」下，原本提高財政管理效率的內核在新形式下被挖空，北京的真正用意很明顯：中央管省，省管縣，減少環節，管理得力，不許出亂子。至於能否如意，恐怕很難。現有矛盾尚未緩解，市級黨官大權旁落，豈能罷休？！◇